關(guān)于改革高等教育財(cái)政撥款機(jī)制促進(jìn)高等教育公平健康發(fā)展的建議

全國(guó)人大代表、湘潭大學(xué)校長(zhǎng) 羅和安

教育投入作為支撐國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，是公共財(cái)政保障的重點(diǎn)。隨著國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見(jiàn)》以及財(cái)政部、教育部出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步提高普通本科高校生均撥款水平的意見(jiàn)》、《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān) 化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》等相關(guān)文件精神的執(zhí)行，高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)有了較大幅度的增長(zhǎng)，辦學(xué)條件有了明顯改善。但是，當(dāng)前高等教育財(cái)政撥款機(jī)制的制度性缺陷越來(lái)越嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重影響到高等教育的公平和可持續(xù)發(fā)展。建議改革現(xiàn)有高等教育撥款機(jī)制，由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)籌非競(jìng)爭(zhēng)性和競(jìng)爭(zhēng)性撥款，進(jìn)一步促進(jìn)高等教育公平健康發(fā)展。

一、現(xiàn)行高等教育財(cái)政撥款機(jī)制的缺陷日益凸顯

我國(guó)高等教育撥款目前實(shí)行的是分級(jí)投入的撥款體制、投入型撥款機(jī)制和“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式。其中“綜合定額”是根據(jù)有關(guān)政府主管部門制定的不同層次、不同類型、不同地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)和高校在校生數(shù)來(lái)核定下達(dá)。這一撥款模式源于1986年原國(guó)家教委、財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》。隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，國(guó)家財(cái)稅體制的改革，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，這一模式已經(jīng)嚴(yán)重影響高等教育的地域、身份、層次的公平，成為制約高等教育改革與發(fā)展的制度性障礙。

1. 現(xiàn)行撥款機(jī)制暴露出制度性缺陷

其一，嚴(yán)重影響教育的公平性。教育的公益性決定了教育發(fā)展的公平性，現(xiàn)行的高等教育撥款制度使不同地區(qū)、不同類型、不同層次高等學(xué)校之間撥款差異過(guò)大。一些重點(diǎn)院校由于經(jīng)費(fèi)過(guò)于充足，辦學(xué)壓力與動(dòng)力不足（這也許是我們還未辦成世界一流大學(xué)的重要因素之一）。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方高校卻由于經(jīng)費(fèi)過(guò)于緊張而舉步維艱。這已經(jīng)嚴(yán)重影響到教育的公平性。同時(shí)，國(guó)家對(duì)高校培養(yǎng)的人才使用是全國(guó)性的，而教育經(jīng)費(fèi)卻是由各個(gè)地方承擔(dān)。而地區(qū)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)對(duì)人才的需求和使用就越多，這就造成欠發(fā)展地區(qū)花大量的經(jīng)費(fèi)和成本，卻是不斷地為發(fā)達(dá)地區(qū)培養(yǎng)人才。

其二，嚴(yán)重影響高等教育發(fā)展。由現(xiàn)行的高等教育撥款機(jī)制直接與高校的歸屬、層次、地域掛鉤，高校在辦學(xué)資源獲取與配置上，根本不是在同一平臺(tái)上競(jìng)爭(zhēng)，這導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)的高等教育良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制無(wú)法形成。沒(méi)有良性的競(jìng)爭(zhēng)，自然就無(wú)法得到良性發(fā)展。所以，現(xiàn)有的高等教育撥款機(jī)制的制度性缺陷，已經(jīng)成為制約我國(guó)高等教育快速發(fā)展的重要因素。

2. 急劇擴(kuò)大了高等教育發(fā)展的區(qū)域差距

分級(jí)投入的撥款體制和“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式在早期鼓勵(lì)地方政府積極發(fā)展高等教育方面發(fā)揮了重要作用，但是，這種撥款體制和撥款模式正在急劇地?cái)U(kuò)大高等教育發(fā)展的區(qū)域差距，影響了我國(guó)高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

其一，普通本科高校生均撥款存在顯著的區(qū)域差距。2010年普通高等學(xué)校生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)全國(guó)平均值是9589.73元，比2009年增長(zhǎng)了12.26%。但是，存在著明顯的區(qū)域差距，全國(guó)生均經(jīng)費(fèi)省級(jí)最大極差是8.08倍；19個(gè)省份的生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)低于全國(guó)平均值；這19個(gè)省份中有8個(gè)省份2010年的增長(zhǎng)率低于全國(guó)平均數(shù)12.26%。

其二，部分省份高等教育公共財(cái)政支撐能力明顯不足。隨著高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)大，部分省份高等教育公共財(cái)政的支撐能力已經(jīng)表現(xiàn)出明顯不足的征兆，許多省份已經(jīng)難以保證本省高等教育發(fā)展的基本公共財(cái)政投入，生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)幾乎沒(méi)有真正的增長(zhǎng)，有5個(gè)省份2010年的增長(zhǎng)率低于3%。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付雖然在一定程度上緩解了這些方面的緊張危機(jī)，但沒(méi)有解決根本問(wèn)題。

3. 無(wú)限制加劇了高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的差距

高等學(xué)校生均撥款因所處地區(qū)、辦學(xué)類型、辦學(xué)層次的不同而又所不同，是合理的也是必要的，但是，在分級(jí)投入的撥款體制下，由于對(duì)生均撥款的最低限沒(méi)有硬性規(guī)定，更談不上隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平上升而穩(wěn)步提高，其后果就是不同地區(qū)、不同層次、不同類型的高等學(xué)校之間的生均撥款的差距越來(lái)越大，直接影響高等教育公平的實(shí)現(xiàn)和高等教育質(zhì)量的保證。

其一，不同類型院校間生均經(jīng)費(fèi)存在明顯差距。有數(shù)據(jù)揭示，首批進(jìn)入“985工程”的“2+7”所985核心院校的生均經(jīng)費(fèi)是普通985院校的1.65倍、211院校的2.06倍、一般本科院校的3.22倍。

其二，不同類型院校間的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)存在明顯的差異。辦學(xué)層次高低與辦學(xué)經(jīng)費(fèi)中公共財(cái)政預(yù)算所占比例成正比，辦學(xué)層次越高的院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)中公共財(cái)政預(yù)算所占比例越高，而辦學(xué)層次越低的院校所獲得的公共財(cái)政預(yù)算投入力度越小，更加依賴于學(xué)費(fèi)收入，直接影響到學(xué)校各種發(fā)展性經(jīng)費(fèi)投入。

其三，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。有研究顯示，高校生均經(jīng)費(fèi)的差異有36.7%來(lái)源于區(qū)域?qū)用妫?3.3%的差異來(lái)源于院校層面。地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方院校在兩個(gè)層面都處于弱勢(shì)，普遍存在著辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問(wèn)題，雖然2011年啟動(dòng)的高校債務(wù)化解在一定程度緩解了這些院校的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但是，從發(fā)展的角度看，這些院校的可持續(xù)發(fā)展仍然面臨著經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的威脅。

二、實(shí)行非競(jìng)爭(zhēng)性和競(jìng)爭(zhēng)性相結(jié)合財(cái)政撥款機(jī)制的可行性

1. 國(guó)家教育財(cái)政投入力度的持續(xù)加大

黨中央、國(guó)務(wù)院始終堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展教育，高度重視增加財(cái)政教育投入，先后出臺(tái)了一系列加大財(cái)政教育投入的政策措施。一方面，在各地區(qū)、各有關(guān)部門的共同努力下，我國(guó)財(cái)政教育投入已經(jīng)持續(xù)大幅增長(zhǎng)。2001-2010年，公共財(cái)政教育投入從約2700億元增加到約14200億元，年均增長(zhǎng)20.2%，高于同期財(cái)政收入年均增長(zhǎng)幅度；教育支出占財(cái)政支出的比重從14.3%提高到15.8%，已成為公共財(cái)政的第一大支出。另一方面，我國(guó)財(cái)政教育投入將持續(xù)增長(zhǎng)。中央政府和省級(jí)政府正在采取各種積極措施提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到12%。從2010年12月1日起按增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅實(shí)際繳納稅額的3%征收教育費(fèi)附加，專項(xiàng)用于教育事業(yè)。中央政府教育財(cái)政投入的持續(xù)加大意味著中央政府有實(shí)力統(tǒng)一支付全國(guó)高等教育財(cái)政撥款，保證全國(guó)普通高等學(xué)?；镜姆歉?jìng)爭(zhēng)性高等教育公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)。

2. 預(yù)算方式的改變和財(cái)政集中收付制度的推行

2002年開(kāi)始，財(cái)政部對(duì)中央部門的核算核定方式調(diào)整為“基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算”。“基本支出預(yù)算是行政事業(yè)單位為保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而編制的年度基本支出計(jì)劃，其內(nèi)容包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)兩部分”。與這項(xiàng)改革相配套的是實(shí)施財(cái)政集中收付制度。預(yù)算方式的改變和財(cái)政集中收付制度的推行，為實(shí)行高等教育非競(jìng)爭(zhēng)性和競(jìng)爭(zhēng)性相結(jié)合財(cái)政撥款機(jī)制提供了制度基礎(chǔ)。

3. 相關(guān)改革提供了制度基礎(chǔ)

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的體制，大幅度增加教育投入；進(jìn)一步明確各級(jí)政府提供公共教育服務(wù)職責(zé)，完善各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，保障學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源和增長(zhǎng)；完善教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能，在高等學(xué)校試行設(shè)立總會(huì)計(jì)師職務(wù)，提升經(jīng)費(fèi)使用和資產(chǎn)管理專業(yè)化水平。隨著這些改革的推進(jìn)，高等教育財(cái)政撥款體制、機(jī)制和模式正在發(fā)生變化，為建立非競(jìng)爭(zhēng)性和競(jìng)爭(zhēng)性相結(jié)合財(cái)政撥款機(jī)制提供了良好的制度基礎(chǔ)，有助于新的財(cái)政撥款機(jī)制的建立與推行。